Омбудсмен не обладает властными полномочиями. Его обращения, письма, телеграммы не носят характер обязательных для исполнения предписаний. В то же время индивидуализированный характер института Уполномоченного по правам ребенка в России способствует тому, что он является наименее бюрократизированным среди органов современного государства и требует сравнительно небольших финансовых затрат для обеспечения своей деятельности. Придавая широкой огласке факты нарушения прав детей, он тем самым оказывает большое давление на органы государственной власти, местного самоуправления и отдельных должностных лиц, что, в конечном счете, обеспечивает оперативное реагирование на эти нарушения.
Деятельность Уполномоченного по правам ребенка должна осуществляться на основе принципов независимости, инициативности, гуманности, открытости, справедливости, объективности и доступности.
Отметим, что действующее законодательство не предъявляет никаких требований к кандидату на должность Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, а также условий выполнения Уполномоченным своих обязанностей. На наш взгляд, - это серьезная правовая лакуна. Лицо, назначаемое на должность Уполномоченного, должно обладать особым набором качеств, позволяющих ему эффективно отстаивать интересы самой уязвимой части общества - детей. Полагаем, необходимо установить несколько требований к кандидату на должность Уполномоченного.
А) Гражданство. На должность Уполномоченного может быть назначен только гражданин Российской Федерации.
Б) Возраст. Уполномоченный должен быть человеком зрелым, убежденным в необходимости особой заботы о детях, ввиду чего возраст кандидата на его должность должен составлять не менее 30 лет.
В) Образование. Кандидату на должность Уполномоченного необходимо иметь высшее юридическое образование. Полноценную и профессиональную защиту прав и законных интересов детей может осуществлять только тот человек, который обладает углубленными познаниями в сфере прав ребенка. Этот человек должен в совершенстве оперировать общепризнанными принципами и нормами международного права, а также нормами международных договоров, закрепляющими права ребенка, участником которых является Российская Федерация, и, безусловно, Конвенции ООН о правах ребенка, быть сведущим в законодательстве Российской Федерации о правах ребенка, учитывать правовые позиции Европейского Суда по правам человека, Конституционного Суда Российской Федерации, а также практику судов общей юрисдикции по вопросам обеспечения и защиты прав детей.
Г) Педагогические навыки. Претендент на должность детского омбудсмена должен иметь опыт работы с детьми не менее 5 лет, владеть знаниями, касающимися проблем детства и защиты прав, свобод и законных интересов ребенка. Нельзя обойтись и без знания возрастной психофизиологии.
Д) Положительное реноме. Должность Уполномоченного может занимать лицо, не имеющее в своей биографии порочащих его поступков, обладающее высокими нравственными принципами и общественным авторитетом. Уполномоченный по правам ребенка – публичная фигура, постоянно находящаяся в центре внимания, поэтому очень важно иметь безупречную репутацию.
Е) Аполитичность. Уполномоченный не может быть членом политических партий и иных политических общественных объединений. Он не должен быть скован партийными интересами.
Ж) Несовмещаемость должностей. Уполномоченный не должен являться депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации или депутатом законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, представительного органа муниципального образования, замещать иную государственную должность Российской Федерации.
З) Иные требования. К кандидату на должность Уполномоченного должны предъявляться требования по соблюдению ограничений и запретов, аналогичные тем, что установлены Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» для гражданских служащих.
Как было отмечено выше, Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка назначает на должность и освобождает от должности Президент РФ. Такое положение дел негативно сказывается на самостоятельности Уполномоченного, не позволяет объективно и беспристрастно реагировать на факты нарушения прав детей, лоббировать их интересы на высшем уровне.
Представляется, что наиболее целесообразным было бы назначение Уполномоченного Государственной Думой большинством голосов депутатов путем тайного голосования (аналогично практике избрания Уполномоченного по правам человека).
Круг субъектов, обладающих правом вносить в Государственную Думу предложения о кандидатах на должность Уполномоченного, должен быть ограничен Президентом РФ, Советом Федерации Федерального Собрания РФ, депутатами Государственной Думы и депутатскими объединениями в Государственной Думе, членами Совета Федерации. В то же время, учитывая большую общественную значимость данного института, необходимо законодательное закрепление общественного обсуждения и голосования за кандидатов на должность в сети Интернет. Результаты такого обсуждения не будут иметь обязательного значения, однако демонстрация уровня общественной поддержки кандидатов на должность Уполномоченного будет принципиально влиять на принимаемые решения.
Указом Президента «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» не установлен срок, на который назначается Уполномоченный. Наиболее приемлемым, думается, мог бы стать 5-летний срок пребывания в должности Уполномоченного с возможностью избрания на второй срок.
Нормальная работа федерального Уполномоченного невозможна без законодательного закрепления гарантий, обеспечивающих его деятельность. Можно выделить три группы гарантий, закрепление которых необходимо.
1. Правовые гарантии.
1.1. Неприкосновенность.
1.2. Независимость.
1.3. Свидетельский иммунитет.
1.4. Наличие юридической ответственности.
2. Организационные гарантии. Одной из важнейших организационных гарантий, обеспечивающих самостоятельное решение задач, стоящих перед Уполномоченным, является наличие собственного аппарата, способствующего наиболее эффективному осуществлению его деятельности.
Для оказания консультативной помощи Уполномоченный вправе создавать общественные экспертные советы.
Уполномоченному по правам ребенка должны оказывать всестороннее содействие в вопросах обеспечения и защиты прав детей органы государственной власти, местное самоуправление, должностные лица, руководители предприятий, учреждений и организаций, а также отдельные граждане.
3. Материальные гарантии. В целях нормального функционирования института Уполномоченного, необходимо соответствующее финансовое обеспечение.
Досрочное прекращение полномочий Уполномоченного. Закрепление оснований для досрочного прекращения полномочий требуется для того, чтобы не допустить нахождение в должности детского омбудсмена лица, которое неспособно решать задачи обеспечения и защиты прав и законных интересов ребенка, либо лица запятнавшего свою репутацию. В законе об Уполномоченном по правам ребенка необходимо закрепить следующие основания для досрочного прекращения полномочий:
1. Нарушение ограничений и запретов, о которых было сказано выше;
2. Ненадлежащее исполнение своих полномочий;
3. Обвинительный приговор суда в отношении лица, являющегося Уполномоченным по правам ребенка (после вступления в законную силу);
4. Письменное заявление о сложении своих полномочий;
5. Признание лица, занимающего должность Уполномоченного, недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;
6. Совершение Уполномоченным по правам ребенка аморального проступка, несовместимого с продолжением работы;
7. Утрата гражданства Российской Федерации, приобретение гражданства иностранного государства либо получения вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства;
8. Неспособность в течение длительного времени (не менее четырех месяцев подряд) в силу состояния здоровья или иных обстоятельств исполнять обязанности Уполномоченного по правам ребенка;
9. Признание Уполномоченного по правам ребенка судом безвестно отсутствующим или объявление его умершим;
10. Смерть Уполномоченного по правам ребенка.
Решение о досрочном прекращении полномочий должно приниматься с помощью постановления Государственной Думы, принимаемого большинством голосов депутатов.
В целях обеспечения защиты прав и законных интересов детей Уполномоченный наделен определенным набором полномочий.
Можно выделить следующие основные задачи Уполномоченного по правам ребенка (Рисунок 2.1)
В силу пункта 4 Указа Президента РФ «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» омбудсмен имеет следующие права (рисунок 2.2).
Телеграммы Уполномоченного, содержащие заключение о нарушении прав ребенка, подпадают в категорию «правительственная» и соответственно передаются в приоритетном порядке (Додонова, 2013).
Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением института Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» расширил компетенцию Уполномоченного.
В частности, Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» был дополнен статьей 16.1, которая на более высоком уровне правового регулирования закрепила статус Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка для защиты прав и интересов детей.
В рамках контроля над деятельностью органов дознания и следствия, уголовно-исполнительной системы Уполномоченный вправе без специального разрешения посещать учреждения и органы, исполняющие наказания в отношении несовершеннолетних, места содержания под стражей и следственные изоляторы, в которых содержатся несовершеннолетние, беременные женщины и женщины, имеющие детей в домах ребенка исправительных учреждений.
Подозреваемые и обвиняемые вправе направлять свои предложения, заявления и жалобы Уполномоченному по правам ребенка, которые направляются через администрацию места содержания под стражей. Эти обращения не подлежат цензорской проверке и должны быть переданы Уполномоченному в запечатанном пакете не позже, чем на следующий день после подачи. Переписка осужденного с Уполномоченным по правам ребенка также не подлежит цензуре.
В соответствии с пунктом 2 статьи 8 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» орган, осуществляющий государственную регистрацию прав, предоставляет бесплатно необходимую Уполномоченному по правам ребенка информацию по его запросу.
В соответствии с пунктом 3 статьи 12 Федерального закона «Об актах гражданского состояния» руководитель органа записи актов гражданского состояния обязан сообщить сведения о государственной регистрации акта гражданского состояния по запросу Уполномоченного по правам ребенка.
Согласно пункту 3 статьи 4 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», Уполномоченный вносит свой вклад в мероприятия по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в рамках своей компетенции. Переписка несовершеннолетнего с Уполномоченным по правам ребенка цензуре не подлежит.
Согласно пункту 4 статьи 11 Федерального закона «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей», региональные операторы и федеральный оператор государственного банка данных о детях обязаны предоставлять Уполномоченному конфиденциальную информацию о детях, оставшихся без попечения родителей, и гражданах, желающих принять детей на воспитание в свои семьи, по его запросам.
В соответствии с п. 5 Указа Президента РФ «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» Уполномоченному при Президенте РФ по правам ребенка рекомендовано ежегодно направлять в Министерство юстиции РФ предложения к проектам плана мониторинга и правительственного доклада Президенту Российской Федерации о результатах мониторинга. При осуществлении мониторинга правоприменения федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации используется информация о практике применения нормативных правовых актов Российской Федерации, поступившая от Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка. В связи с этим Уполномоченному необходимо уделять особое внимание анализу практики применения нормативно-правовых актов и выработке предложений и рекомендаций о мерах по совершенствованию законодательных и иных нормативно-правовых актов Российской Федерации, а также о мерах по повышению эффективности правоприменения.
В раздел международной деятельности омбудсмена входят вопросы разрешения ситуаций, которые спровоцировали большой общественный резонанс, и связанных с судьбами и защитой прав отдельных российских детей за рубежом. К росту числа смешанных браков приводят и увеличивающаяся миграция, и расширяющиеся международные связи. Результатом этого явления становится увеличение количества споров о детях, в семьях которых один из родителей иностранный гражданин, или постоянно проживает за границей.
Следует отметить огромный вклад, который внесен Уполномоченным по правам ребенка, в обеспечение защиты прав детей, которые рождены в смешанных браках.
Аппарат Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка оказывает содействие гражданам России, которые за рубежом попадают в сложную жизненную ситуацию, в случаях ЧП, происходящих с российскими детьми в других странах.
В полномочия Уполномоченного по правам ребенка в РФ входят осуществление инспекционных поездок по России. В рамках этого мероприятия омбудсмен не только получает важную информацию о состоянии дел в том или ином регионе, связанных с вопросами детства, но и проводит анализ путей решения проблем и составляет план действий по их устранению. Омбудсмен посещает соответствующие учреждения, такие как: детские дома, детские санатории, школы и т.д.
Повсеместно, в ходе проводимых проверок выявлялись многочисленные нарушения законодательства во всех сферах жизнедеятельности ребенка, особенно в области охраны прав на семейное воспитание, образование, охрану здоровья, защиту от преступлений против жизни и здоровья детей, половой неприкосновенности и общественной нравственности.
Сохраняет остроту проблема предупреждения семейного неблагополучия, профилактики семейного насилия и обеспечения надлежащего оказания помощи детям, находящимся в социально опасной ситуации.
Остро нуждаются в помощи общественных и государственных правозащитных институтов дети, находящиеся в социально опасном положении или трудной жизненной ситуации. По оценке Росстата, общее число детей, которых официальная статистика относит к детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, составляет в России на 01.01.2014 года – 630 743 ребенка, из них:
123 823 человека - это дети, которых усыновили или удочерили, и в соответствии с семейным законодательством они утратили данный статус, так как приобрели родителей в полном понимании этого слова. При этом 37233 ребенка передано на воспитание иностранным гражданам (30%);
396 849 детей-сирот находятся на воспитании в семьях, в том числе: 116 091 ребенок находится под опекой (попечительством) по договору о приемной семье; 259128 детей находятся под опекой (попечительством) на безвозмездной основе; 5426 человек находятся под предварительной опекой (попечительством); 1299 человек находятся под опекой или попечительством по договору о патронатной семье (республика Башкортостан (811), Краснодарский край (137), Оренбургская область (44), Удмуртская республика (43), Калининградская (35), Тверская, Волгоградская области (42), Пермский край (22); 14 905 человек переданы на иные виды возмездной опеки, в зависимости от принятых в субъектах законов (Московская область (7196), Тюменская область (2688), Омская область (2571), республика Карелия (781), Пермский край (641), Калужская область (546), Москва (171), Республика Марий Эл (146), Республика Татарстан (108), Забайкальский край (56);
88 735 несовершеннолетних находятся под надзором в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
15439 подростков, не достигших возраста 18 лет, обучаются в учреждениях профессионального образования, законным представителем которых являются органы опеки и попечительства;
5 897 детей, воспитываются в приютах, реабилитационных центрах, а также находятся в бегах (более 6 месяцев), учреждениях закрытого типа системы образования и других учреждениях, не относящихся к организациям для детей-сирот;
107 886 детей состоят на учете в федеральном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и нуждаются в устройстве в семью. В последние годы обозначился ряд позитивных тенденций в сфере выявления детей, оставшихся без попечения родителей. Ежегодно в стране выявлялось более 100 000 детей-сирот. В сравнении с 2000 годом количество выявленных детей, лишившихся родительского попечения, в 2013 году снизилось на 44%, и составило 68 770 человек.
Значительное количество поступающих к Уполномоченному обращений граждан, объем и характер нарушений прав детей, выявленных в ходе инспекционных поездок, свидетельствуют о том, что существующая система защиты прав ребенка дает серьезные сбои, не выполняет в должной мере возложенные на нее государством функции.
Проанализировав полномочия Уполномоченного по правам ребенка, можно прийти к выводу о необходимости наделения омбудсмена дополнительными полномочиями, что будет способствовать более эффективной работе рассматриваемого института.
социальный уполномоченный ребенок право
Непременная часть правового регулирования любых общественных отношений, в том числе и семейных, - защита прав, предоставленных субъекту государством. Осуществление этих прав напрямую связано с их защитой. Субъективное право, предоставленное лицу, но не обеспеченное необходимыми средствами защиты, является лишь «декларативным правом». Вот почему защита как правовая категория входит в число заслуживающих особого внимания предметов научного исследования, причем как со стороны специалистов в области теории права, так и тех, кто занимается конкретными отраслями права, особенно гражданского. Что же касается семейного права, то защита, как таковая, освещалась достаточно скупо, несмотря на то, что она не раз упоминалась в Семейном кодексе: во-первых, в ст. 1, определяющей основные начала семейного законодательства, во-вторых, в гл. 2, посвященной осуществлению и защите семейных прав. В первом случае воспроизводится текст ст. 7, 38 Конституции РФ, где говорится, что «семья, материнство, отцовство и детство в Российской Федерации находятся под защитой государства». Во втором предусматривается право на защиту гражданином своих прав, вытекающих из семейных отношений. В ст. 8 Семейного кодекса РФ формулируется общее правило: «Защита семейных прав осуществляется способами, предусмотренными соответствующими статьями» Семейного кодекса. И надо сразу сказать, что в большинстве случаев прямого указания на то, что в Семейном кодексе речь идет о защите прав ребенка, нет. Исключение составляют ст. 56, предусматривающая право ребенка на защиту, ст. 64, регламентирующая права и обязанности родителей по защите прав и интересов детей, ст. 68, посвященная защите родительских прав. Тем не менее, предметом более пристального внимания, особенно в последние годы, стала такая тема, как защита прав, интересов ребенка Кравчук В.Н. Обеспечение права ребёнка на жизнь и воспитание в семье в свете рекомендаций Комитета ООН по правам ребёнка //Гражданин и право, 2009, № 10, с.18.
Внимание к такой острой теме, как защита прав, интересов ребенка, с одной стороны, есть свидетельство небезразличного отношения к судьбе детей в современной России, с другой - порождает немало вопросов теоретического характера, от правильного разрешения которых в немалой степени зависит качество правоприменения. В их числе вопрос о соотношении понятий «охрана детства» и «защита прав ребенка». Чаще всего они смешиваются. Между тем детство есть определенный возрастной период жизни человека, и его качество зависит от множества факторов социального, экономического порядка, не имеющих отношения к семейному праву, которое охраной детства напрямую не занимается. Однако каждый ребенок как гражданин имеет право на охрану его детства, особенно в период первых лет своей жизни. Что же касается прав ребенка, предусмотренных семейным законодательством, то они определяют его семейно-правовой статус и заключаются в предоставляемой ему возможности быть субъектом семейных правоотношений. Причем охрана и защита различаются по способам обеспечения. К тому же охрана ребенка регулируется разными отраслями законодательства (трудовым, административным, гражданским и проч.), тогда как защита несовершеннолетнего в семейно-правовой сфере осуществляется семейным законодательством. Но это обстоятельство не исключает, а наоборот, предполагает тесную связь охраны и защиты прав ребенка, так как их охрана означает создание условий для благоприятного развития несовершеннолетнего, а защита как действие (от глагола защищать) имеет место в случае нарушения его прав. Вместе с тем существование правовых норм, прямо или косвенно посвященных защите, в определенной мере выполняет функцию охраны. Их сближают и одинаковые объекты государственного внимания: права и интересы ребенка.
Говоря об объектах семейно-правовой защиты ребенка, надо сказать, что, как правило, в Семейном кодексе упоминаются одновременно два понятия: права и интересы. Однако они не совпадают. Во-первых, потому что существует бесспорное определение права как предоставленной государством возможности действовать, одобряемым государством образом. Нельзя не добавить, что право есть объективная категория, чего нельзя сказать об интересах ребенка вообще. К тому же права ребенка четко сформулированы в Семейном кодексе РФ. Во-вторых, потому, что интересы несовершеннолетнего в семейно-правовой сфере носят сложный, как бы «многослойный» характер, поскольку учитывают интересы государства, родителей, самого ребенка. Они меняются по мере его взросления, нередко зависят от социальных, экономических условий, которые его окружают. Иначе говоря, интересы детей не являются единожды и навсегда данной категорией, она меняется. Однако права и интересы не просто «соседствуют» в одном законодательном акте - Семейном кодексе РФ, но и взаимодействуют, поскольку их объединяет единство цели.
Система органов, на которые возложены функции содействия ребенку в защите его прав, а также контроля за различными аспектами соблюдения прав ребенка (как ведомственных - органы образования, здравоохранения и др., так и надведомственных и межведомственных - органы прокуратуры, комиссии по делам несовершеннолетних, органы опеки и попечительства) в Российской Федерации, в основном, давно сложилась. Однако реальное положение дел свидетельствует о недостаточности такого содействия и контроля, поскольку на практике комплексный подход к защите прав ребенка не обеспечивается. Существующий контроль в подавляющем большинстве случаев означает контроль, осуществляемый органами исполнительной власти за собственными действиями (действиями учреждений, подчиненных органам исполнительной власти). К тому же контроль этот - узковедомственный: лишь в рамках компетенции ведомства. Введение в России должности Уполномоченного по правам человека также показало, что функции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и процедуры их реализации не позволяют эффективно обеспечить защиту и восстановить нарушенные права ребенка Нечаева АМ. Защита интересов ребёнка: семейно-правовые предпосылки //Государство и право, 2010, № 6, с.79.
С 1998 года Минтруд России совместно с рядом регионов и при поддержке ЮНИСЕФ начал реализовывать проект по введению должности Уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации. Порядок назначения и организационно-правовой статус региональных Уполномоченных различен. Пока в большинстве случаев Уполномоченные включены в систему исполнительной власти и назначаются главами администраций. Но в последнее время они всё чаще назначаются законодательным органом или с его согласия. Тем самым Уполномоченные приобретают парламентский статус и имеют большую независимость от исполнительной власти, что повышает эффективность их работы.
В Москве, Санкт-Петербурге, Краснодарском и Красноярском краях, Республике Северной Осетии-Алании, Самарской области для обеспечения деятельности регионального Уполномоченного учрежден аппарат Уполномоченного или аналогичные ему структуры.
Модель института контроля за обеспечением прав и законных интересов детей на региональном уровне - Уполномоченного по правам ребенка - характеризуется следующим.
Уполномоченный по правам ребенка в субъекте Российской Федерации своей деятельностью дополняет уже существующие формы и средства защиты прав ребенка, не подменяя традиционные для России структуры, в компетенции которых находятся те или иные компоненты обеспечения прав и законных интересов ребенка (органы образования, здравоохранения, социальной защиты, опеки и попечительства, комиссии по делам несовершеннолетних, прокуратура).
В своей деятельности региональные Уполномоченные по правам ребенка тесно сотрудничают со всеми структурами и органами государственной власти, в чью компетенцию входит обеспечение прав детей, а также с общественными, в том числе правозащитными, организациями. Как правило, при Уполномоченных по правам ребенка действуют общественные приемные, где работают квалифицированные юристы.
Круг вопросов защиты прав несовершеннолетних, отнесенный к компетенции комиссий по делам несовершеннолетних, не охватывает всего спектра прав детей, а ограничивается профилактикой безнадзорности и беспризорности и другими производными от этого вопросами, то есть по сути комиссии занимаются неблагополучными детьми. Комиссии по делам несовершеннолетних формируются из представителей органов исполнительной власти, работающих в комиссиях на общественных началах. Спектр проблем положения детей, которыми занимается Уполномоченный, шире, чем у комиссии, и, кроме того, он занимается ими лично и на постоянной основе, в том числе и с помощью своего аппарата. По следующим причинам Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации не может столь же эффективно, как это делает Уполномоченный по правам ребенка в субъекте Российской Федерации, осуществлять функции защиты прав ребенка. Компетенция Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в основном определена как рассмотрение жалоб, а процедура их подачи исключает возможность подачи жалобы ребенком (необходимо обращаться письменно, жалоба должна содержать изложение существа решений или действий (бездействия), нарушивших или нарушающих, по мнению заявителя, его права и свободы, и сопровождаться копиями решений, принятых по его жалобе, рассмотренной в судебном или административном порядке) Лактюнкина Е.А. Права ребенка в контексте концепции устойчивого развития: дис. ... канд. юрид. наук. - Уфа, 2005 - С.96.
Имеет смысл обратить внимание на особенности каждой разновидности спора, когда всякий раз имеет место разное сочетание интересов ребенка, родителей, государства. Естественно, имеется в виду ситуация, когда стороны не достигли соглашения и спор предстоит разрешать суду. Пункт 3 ст. 65 Семейного кодекса РФ дает подробный перечень обстоятельств, подлежащих учету при рассмотрении дела, о чем уже говорилось. К сказанному имеет смысл добавить, что суду предстоит исходить из интересов детей и с учетом мнения детей. Что касается первого призыва, то он носит общий, как бы напоминающий характер. А в чем заключаются эти интересы, еще предстоит определить. Учет мнения детей при разрешении спора о месте их проживания с одним из родителей не является строго обязательным. Причем п. 3 ст. 65 СК РФ не упоминает о возрасте ребенка, чье мнение желательно принять во внимание.
С десятилетним возрастом связаны совершенно другие споры. Заблуждения на этот счет чреваты вынесением нежелательного судебного решения. И что еще примечательно - ни одно из перечисленных обстоятельств, подлежащих выяснению в судебном заседании, не относится к числу приоритетных. Все они оцениваются по отдельности и в своей совокупности, что позволяет определить, интересам кого послужит вынесенное судом решение, в чем будет заключаться миссия судебной защиты прав ребенка: надо полагать, прежде всего в устранении препятствий в реализации права ребенка на жизнь и воспитание в семье, пусть даже усеченной из-за раздельного проживания родителей; одного из родителей, проживающего почему-либо отдельно от своего ребенка; государства, заинтересованного в том, чтобы на развитии ребенка не сказалось полное отсутствие одного из родителей.
Определение интересов при лишении родительских прав родителей (одного из них), по сути, не сложно. Очевидно, что с утратой родительских прав и последующей изоляцией несовершеннолетних детей от опасности, исходящей от родителя, это благо для ребенка, даже если он не осознает своего положения. Об интересе лица, утратившего свои родительские права, говорить не приходится. И наконец, судебное решение о лишении родительских прав свидетельствует о проявлении государственном интереса, принимающим меры для нормального развития ребенка в семье. Иначе ограничиваются родительские права в порядке ст. 73 СК РФ. В данном случае приходится говорить о намерении государства сохранить для ребенка семью, когда есть надежда изменить в лучшую сторону существующие в семье отношения. Профилактическая направленность этой статьи служит тому прямым доказательством. Сохранение правовой связи отобранного у родителя ребенка с матерью или отцом явно в интересах несовершеннолетнего и, конечно, того, кому государство предоставляет возможность изменить свое отношение к родительскому долгу.
Полная утрата родительских прав (ст. 69 СК) не порождает тупиковой, не имеющей выхода ситуации. В интересах государства, родителя, утратившего свои права по решению суда, ребенка ст. 72 СК РФ допускает при определенных условиях восстановление родительских прав. Чтобы оно состоялось, лицу, чьи права ограничены судом, необходимо изменить свое поведение, образ жизни, отношение к воспитанию своего ребенка. Только тогда будут удовлетворены интересы всех участников спора.
Отмена усыновления относится к редким событиям, имеющим серьезные последствия, чаще всего негативные для несовершеннолетнего. Не случайно поэтому она производится только в судебном порядке с участием прокурора и представителя органов опеки и попечительства (п. 1, 2 ст. 140 СК). В результате отмены усыновления по причине невыполнения усыновителями обоих прав и обязанностей, тождественных родительским (невыполнение обязанностей по воспитанию усыновленного, злоупотребление правом на его воспитание, хронический алкоголизм, наркомания усыновителя), устраняются препятствия для реализации права каждого несовершеннолетнего на жизнь и воспитание в семье, естественно благополучной. Это, безусловно, в интересах ребенка и в какой-то мере усыновителей, руководствующихся своими сугубо эгоистическими интересами. А в интересах государства - прекратить существование такой семьи, которая не отвечает своему назначению. Но согласно п. 2 ст. 141 СК РФ отмена усыновления допустима и по другим основаниям, например его сохранение не в интересах усыновленного (не сложились близкие отношения в приемной семье, появились желание и возможность вернуться к кровным родителям и т.д.) или приходится не учитывать интересы усыновителей, если они против отмены. Но не исключается совпадение интересов усыновителей и усыновленного, когда их намерения совпадают. Что касается интересов государства, то оно не заинтересовано в существовании видимости семьи, возникшей в результате усыновления Кулапов В.В. Защита субъективных прав и законных интересов детей в Российской Федерации (вопросы теории): дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2004 -С.88.
Такова приблизительная схема распределения, сочетания интересов ребенка, родителей, государства при разрешении споров, связанных с семейным воспитанием детей, с правовой точки зрения. Эта схема в каждом конкретном случае наполняется своим подчас трагическим содержанием, умалить вред которого можно лишь путем соглашения сторон, единственным побуждением которых являются интересы ребенка.
Учитывая, что ребенок в силу возраста не способен самостоятельно использовать правовые средства защиты, а также масштабы территории России и то, что нарушение прав детей происходит непосредственно по месту их жительства (пребывания), возможности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации для оперативного реагирования на нарушения прав детей крайне малы.
Эффективность работы Уполномоченного по правам ребенка обусловлена тем, что, в соответствии со смыслом института Уполномоченного, он лично участвует в содействии восстановлению прав как отдельных детей, так и групп детей, чьи права нарушаются, непосредственно по месту жительства (пребывания) ребенка.
-
Формат файла:
Размер файла:
Вид работы:
Основы права
Институт уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации
Вы можете узнать стоимость помощи в написании студенческой работы.
Помощь в написании работы, которую точно примут!
Институт уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации
Введение
Глава 1. Исторические условия становления и развития института уполномоченного по правам ребенка в России
1 Роль и место института Уполномоченного по правам ребенка в РФ
2 Основные этапы развития института Уполномоченного по правам ребенка в РФ
Глава 2. Конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам ребенка в России
1 Полномочия Уполномоченного по правам ребенка
2 Актуальные проблемы деятельности Уполномоченного по правам ребенка в России
3 Проблемы усыновления детей в России и иностранными гражданами и законодательство в отношении их
Заключение
Библиография
Введение
Актуальность темы исследования обусловлена реализацией новой конституционной стратегии в сфере прав ребенка, основанной на том, что, во-первых, ребенок, его права и свободы являются высшей ценностью, во-вторых, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и, в-третьих, обеспечиваются правосудием. Такая конституционная постановка вопроса ориентирует на поиск адекватных институциональных форм, которые помогли бы сделать механизм защиты прав ребенка в России более эффективным.
В общественном сознании давно сложился такой стереотип - детство - это счастливая и безмятежная пора в жизни человека. А дети как будущее государства, как счастье каждой семьи окружены любовью и заботой близких, всегда находятся в центре внимания. К сожалению, практика показывает, что в современном мире от различных негативных социальных явлений, в первую очередь, страдает ребенок - от социальной несправедливости, от бедности семьи, неразумности взрослых в решении семейных конфликтов, а порой и от жестокого обращения, насилия со стороны взрослых. Поэтому неслучайно во всем мире проблемам детства уделяется особое внимание. В международной практике сложился дополнительный независимый механизм, позволяющий обеспечить целенаправленную и приоритетную защиту прав как каждого конкретного ребенка, так и детей в целом. Речь идет об институте Уполномоченного по правам ребенка, так называемом «детском омбудсмане».
В России вопросы детства являются приоритетными в политике государства. Ратифицировав Конвенцию о правах ребенка, наша страна приняла на себя обязательства по созданию достойных условий жизни и полноценного развития детей. Создание специализированной системы защиты прав детей, включая дальнейшее развитие института уполномоченных по правам ребенка, явилось одной из задач концепции демографической политики РФ на период до 2025 года. Последующим шагом по совершенствованию защиты прав и законных интересов ребенка в Российской Федерации стал Указ Президента РФ в 2009 году о введении должности Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка.
В подтверждение принятых ранее решений, Президент РФ еще раз в своем послании Федеральному Собранию в 2010 году акцентирует внимание на «жизненной необходимости» эффективной государственной политики в области детства. Среди прочих задач, которые он ставит перед правительством и обществом - создание института уполномоченного по правам ребенка в каждом субъекте РФ. Сегодня уже в 68 субъектах РФ введены должности Уполномоченных по правам ребенка.
Кроме прочего, не только взрослый дееспособный гражданин подвержен различным злоупотреблениям в сфере прав человека, но и дети, они особенно уязвимы и зависят от мира взрослых. Поэтому у них должны быть выделены в институте правового урегулирования особенные права по сравнению со взрослыми, о чём и говорится в Конвенции о правах ребенка. И эти особенные права нуждаются в наиболее тщательной опеке и защите, так как ещё не разработан особый механизм их осуществления, который бы позволил обеспечивать целенаправленную и приоритетную защиту прав каждого ребенка и детей в целом.
Дети, если обратить внимание на их возраст и связанные с ним особенности психики, физического и интеллектуального формирования, а также, если не забывать о том, что они являются ограниченно дееспособными, - не смогут в большинстве эпизодов осуществить самостоятельную защиту своих прав и законных интересов. От их лица уполномочены действовать законные представители (родители, опекуны, директора детских учреждений и прочие). В случае если права ребенка нарушены самими законными представителями, а также в случае, когда они отказываются отстаивать нарушенные права ребенка, тот останется беззащитным. Поэтому в нашей стране были разработаны и внедрены меры по учреждению на законном основании новой государственной должности - Представителя по правам ребёнка. В нашем исследовании мы коснёмся этого нового института права.
Актуальность исследования поддерживается также, рядом объективных предпосылок, процессом интеграции России в мировое сообщество, теоретической и практической значимостью проблемных вопросов, связанных с защитой прав и свобод человека со стороны государства посредством института Уполномоченного по правам ребенка.
Следует отметить, что Конституция Российской Федерации увязала защиту прав и свобод человека и гражданина с общепризнанными принципами и нормами международного права, в числе которых международные стандарты в сфере прав человека.
Целью работы явилось комплексное теоретико-правовое и конституционно-отраслевое исследование особенностей и закономерностей возникновения и развития отечественного института уполномоченного по правам ребенка.
Достижению заявленной цели способствовало решение ряда задач:
раскрытие этапов формирования института и конституционно- правового статуса Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации;
определение места данного института в правовой системе российского государства, теоретических и практических форм его установления и реализации;
анализ и обобщение деятельности федерального и региональных уполномоченных по правам ребенка;
формулирование предложений относительно повышения эффективности деятельности института Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации.
Структура дипломной работы состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.
Глава 1. Исторические условия становления и развития института уполномоченного по правам ребенка в России
1.1 Становление и развитие Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации
Должность Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка введена Указом главы государства от 30 декабря 2009 года №1518 "Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка".
В соответствии с этим документом Уполномоченный "вправе проводить самостоятельно или совместно с уполномоченными государственными органами и должностными лицами проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также должностных лиц, получать от них соответствующие разъяснения; направлять в федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и должностным лицам, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и интересов ребенка, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и интересов; привлекать в установленном порядке для осуществления экспертных и научно-аналитических работ, касающихся защиты прав ребенка, научные и иные организации, а также ученых и специалистов, в том числе на договорной основе". Кроме того, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка наделен иными полномочиями, предусмотренными действующим российским законодательством.
Заняв свое место в системе государственных органов, данный институт стал инструментом независимого государственного контроля за соблюдением прав и интересов ребенка, эффективным механизмом комплексной защиты прав и законных интересов как отдельных детей, так и целых групп.
Дети уязвимы и зависимы от мира взрослых. По этой причине у них есть особые права по сравнению со взрослыми, что закреплено в Конвенции о правах ребенка. И эти особые - по сравнению со взрослыми - права нуждаются в особой защите и особых механизмах ее осуществления, позволяющих обеспечить целенаправленную и приоритетную защиту прав каждого ребенка и детей в целом.
Дети в силу своего возраста и связанных с ним особенностей психического, физического и интеллектуального развития, в силу своей ограниченной дееспособности не могут в большинстве случаев самостоятельно обращаться за защитой своих прав и законных интересов. От их лица действуют законные представители ребенка (родители, опекуны, директора детских учреждений и пр.). В случае нарушения прав ребенка самими законными представителями, а также в случае, когда они не отстаивают нарушенные права ребенка, тот остается беззащитным.
Система органов, на которые возложены функции содействия ребенку в защите его прав, а также контроля за различными аспектами соблюдения прав ребенка (как ведомственных - органы образования, здравоохранения и др., так и надведомственных и межведомственных - органы прокуратуры, комиссии по делам несовершеннолетних, органы опеки и попечительства) в Российской Федерации, в основном, давно сложилась. Однако реальное положение дел свидетельствует о недостаточности такого содействия и контроля, поскольку на практике комплексный подход к защите прав ребенка не обеспечивается. Существующий контроль в подавляющем большинстве случаев означает контроль, осуществляемый органами исполнительной власти за собственными действиями (действиями учреждений, подчиненных органам исполнительной власти). К тому же контроль этот - узковедомственный: лишь в рамках компетенции ведомства. Введение в России должности Уполномоченного по правам человека также показало, что функции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и процедуры их реализации не позволяют эффективно обеспечить защиту и восстановить нарушенные права ребенка.
На протяжении последних десятилетий в мировой практике вырабатывается дополнительный механизм, позволяющий обеспечить целенаправленную и приоритетную защиту прав ребенка: как каждого конкретного ребенка при нарушении его прав, так и детей в целом. Таким механизмом является институт Уполномоченного по правам ребенка. По информации ЮНИСЕФ, во многих странах (а их более 40) службы Уполномоченных по правам ребенка на национальном и региональном уровнях выполняют функции независимого механизма обеспечения прав детей.
В Заключительных замечаниях Комитета ООН по правам ребенка по итогам рассмотрения второго периодического доклада Российской Федерации о реализации Конвенции о правах ребенка (1999 г.) содержится требование о введении в Российской Федерации независимого контроля за положением детей и о формировании института Уполномоченного по правам ребенка. Обязательства государств по созданию таких национальных органов, как Уполномоченные по правам ребенка, содержатся в Декларации и Плане действий "Мир, пригодный для жизни детей" (пункт 31), принятых на Специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН по положению детей (Нью-Йорк, 8-10 мая 2002 года). С инициативами о введении института Уполномоченных по правам ребенка неоднократно выступали депутаты Государственной Думы, Совет Федерации, общественные, в том числе правозащитные, организации.
Для отработки эффективной модели института Уполномоченного по правам ребенка с 1998 года Минтруд России совместно с рядом регионов и при поддержке ЮНИСЕФ реализует пилотный проект по введению должности Уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации. На первом этапе было учреждено 5 постов Уполномоченных. По состоянию на 1 февраля 2003 года учреждено 12 постов Уполномоченных на уровне субъектов Российской Федерации (республики: Северная Осетия-Алания, Чеченская, Краснодарский и Красноярский края, Волгоградская, Ивановская, Калужская, Кемеровская, Новгородская, Самарская области, города Москва и Санкт-Петербург) и 3 - на уровне муниципального образования (Арзамасский район Нижегородской области, г. Волжский Волгоградской области, г. Екатеринбург). В 5 субъектах пост Уполномоченного введен на основании закона субъекта Российской Федерации (Краснодарский и Красноярский края, Кемеровская, Самарская области, г. Москва). Из 15 Уполномоченных трое работают на общественных началах (Ивановская и Новгородская области, г. Волжский Волгоградской области).
Порядок назначения и организационно-правовой статус региональных Уполномоченных различен. Пока в большинстве случаев Уполномоченные включены в систему исполнительной власти и назначаются главами администраций. Однако в субъектах Федерации, где решение о введении должности Уполномоченного принято в последние два года, они назначаются, как правило, законодательным органом или с его согласия. Тем самым Уполномоченные приобретают парламентский статус и имеют большую независимость от исполнительной власти, что повышает эффективность их работы.
В Москве, Санкт-Петербурге, Краснодарском и Красноярском краях, Республике Северной Осетии-Алании, Самарской области для обеспечения деятельности регионального Уполномоченного учрежден аппарат Уполномоченного или аналогичные ему структуры.
Первые годы работы Уполномоченных по правам ребенка показали, что проблема нарушения прав детей государственными органами (учреждениями), призванными обеспечивать права детей, а также ненадлежащее выполнение ими своих обязанностей по защите прав детей, стоит очень остро. В этой связи учреждение на своей территории должности Уполномоченного по правам ребенка рассматривается органами власти субъектов Российской Федерации как целесообразный шаг по созданию качественно новой формы правовой защиты детей.
Формирующаяся сегодня модель нового института контроля за обеспечением прав и законных интересов детей на региональном уровне - Уполномоченного по правам ребенка - характеризуется следующим.
Уполномоченный по правам ребенка в субъекте Российской Федерации своей деятельностью дополняет уже существующие формы и средства защиты прав ребенка, не подменяя традиционные для России структуры, в компетенции которых находятся те или иные компоненты обеспечения прав и законных интересов ребенка (органы образования, здравоохранения, социальной защиты, опеки и попечительства, комиссии по делам несовершеннолетних, прокуратура).
Основными задачами региональных Уполномоченных по правам ребенка, закрепленными в регламентирующих их деятельность документах, являются:
обеспечение гарантий и законных интересов, прав и свобод ребенка, развитие и дополнение существующих форм и средств защиты прав ребенка во взаимодействии с органами государственной власти и органами местного самоуправления, в компетенцию которых входит защита прав и законных интересов ребенка;
всемерное содействие восстановлению нарушенных прав ребенка;
анализ состояния дел по соблюдению прав ребенка и подготовка предложений по совершенствованию законодательства.
Уполномоченные для выполнения стоящих перед ними задач имеют право:
посещать государственные органы и органы местного самоуправления, учреждения, организации и предприятия независимо от форм собственности (особенно важно, что Уполномоченные обладают правом беспрепятственного посещения детских интернатных учреждений);
проводить самостоятельно или с участием государственных и муниципальных органов проверки обстоятельств, связанных с нарушением прав ребенка;
направлять государственным органам, органам местного самоуправления и их должностным лицам предложения и рекомендации, относящиеся к обеспечению прав ребенка и совершенствованию процедур, затрагивающих права ребенка;
при выявленных нарушениях прав детей или конкретного ребенка обратиться в суд, в компетентные органы с просьбой о возбуждении дисциплинарного или административного производства в отношении должностных лиц, в действиях которых усматриваются нарушения прав ребенка;
готовить предложения о внесении изменений в действующее законодательство по вопросам, затрагивающим права ребенка;
привлекать к совместной работе квалифицированных специалистов и создавать экспертные группы, советы по правам ребенка из числа ученых и специалистов, работающих с детьми, привлекать к сотрудничеству неправительственные организации.
В своей деятельности региональные Уполномоченные по правам ребенка тесно сотрудничают со всеми структурами и органами государственной власти, в чью компетенцию входит обеспечение прав детей, а также с общественными, в том числе правозащитными, организациями. Как правило, при Уполномоченных по правам ребенка действуют общественные приемные, где работают квалифицированные юристы.
Опыт работы региональных Уполномоченных по правам ребенка свидетельствует, что данный институт стал важным звеном в государственной системе обеспечения прав и законных интересов детей, заняв в сложившейся сегодня системе государственных органов, содействующих соблюдению и защите прав детей, свою нишу, не подменяя деятельность других субъектов, но действуя в тесном контакте с ними.
В отличие от других существующих сегодня в Российской Федерации государственных органов, в чьей компетенции находится защита прав детей, главным назначением института Уполномоченного является:
осуществление независимого контроля со стороны общества за деятельностью государственных органов, органов местного самоуправления по обеспечению прав детей, детских учреждений в части обеспечения прав детей;
защита ребенка, чьи права нарушены органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, работниками учреждений;
содействие восстановлению нарушенных прав ребенка.
В отличие от органов прокуратуры, к компетенции которых отнесен широкий круг вопросов, в том числе надзор за исполнением законодательства, координация деятельности правоохранительных органов и многое другое, деятельность Уполномоченного по правам ребенка сосредоточена исключительно на защите прав и законных интересов одной группы населения - детей. Как показывает практика, процедура обращения в органы прокуратуры не позволяет ребенку это осуществить, тогда как в основе работы Уполномоченного по правам ребенка лежит максимальная доступность для каждого ребенка - такая, чтобы в случае необходимости он мог самостоятельно обратиться к Уполномоченному за помощью. В силу этого Уполномоченный может более глубоко и эффективно заниматься вопросами защиты прав детей в пределах своей компетенции, прежде всего своевременным выявлением факта нарушения прав детей, оперативным реагированием и квалифицированной помощью.
Если органы опеки и попечительства занимаются вопросами защиты прав детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, вопросами соблюдения прав детей в семье или в учреждениях для детей, оставшихся без попечения родителей, то есть преимущественно неблагоприятными для ребенка последствиями внутрисемейных отношений, то в поле деятельности Уполномоченного по правам ребенка находится защита прав и законных интересов ребенка во взаимоотношениях со всеми социальными институтами и организациями.
Круг вопросов защиты прав несовершеннолетних, отнесенный к компетенции комиссий по делам несовершеннолетних, не охватывает всего спектра прав детей, а ограничивается профилактикой безнадзорности и беспризорности и другими производными от этого вопросами, то есть по сути комиссии занимаются неблагополучными детьми. Комиссии по делам несовершеннолетних формируются из представителей органов исполнительной власти, работающих в комиссиях на общественных началах. Спектр проблем положения детей, которыми занимается Уполномоченный, шире, чем у комиссии, и, кроме того, он занимается ими лично и на постоянной основе, в том числе и с помощью своего аппарата. По следующим причинам Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации не может столь же эффективно, как это делает Уполномоченный по правам ребенка в субъекте Российской Федерации, осуществлять функции защиты прав ребенка. Компетенция Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в основном определена как рассмотрение жалоб, а процедура их подачи исключает возможность подачи жалобы ребенком (необходимо обращаться письменно, жалоба должна содержать изложение существа решений или действий (бездействия), нарушивших или нарушающих, по мнению заявителя, его права и свободы, и сопровождаться копиями решений, принятых по его жалобе, рассмотренной в судебном или административном порядке). Учитывая, что ребенок в силу возраста не способен самостоятельно использовать правовые средства защиты, а также масштабы территории России и то, что нарушение прав детей происходит непосредственно по месту их жительства (пребывания), возможности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации для оперативного реагирования на нарушения прав детей крайне малы.
Эффективность работы Уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации обусловлена тем, что, в соответствии со смыслом института Уполномоченного, он лично участвует в содействии восстановлению прав как отдельных детей, так и групп детей, чьи права нарушаются, непосредственно по месту жительства (пребывания) ребенка. Лицо, избираемое (или назначаемое) на должность Уполномоченного по правам ребенка, обладает общественным авторитетом. Сама процедура назначения на эту должность предполагает, что Уполномоченный - лицо незаурядное, обладающее помимо высоких профессиональных и необходимыми личными качествами. Особенно ярко это проявляется в отношении тех Уполномоченных, которые действуют на основе специального регионального закона и назначаются законодательным органом или с его согласия. Принципиальным отличием деятельности Уполномоченного от всех остальных субъектов защиты прав детей является то, что каждый из них с первых дней своей деятельности активно осуществляет правовое просвещение, прежде всего самих детей, налаживает линии связи с детьми, посещает детские учреждения, разъясняя детям в доступной форме их права и обязанности, возможности их защиты, каким образом и куда они могут обратиться за помощью в конкретных обстоятельствах. Уполномоченный, что очень важно, организует процедуры, обеспечивающие доступность и простоту обращения к нему ребенка. Так, Уполномоченный по правам ребенка Волгоградской области обеспечила воспитанников интернатных учреждений для детей-сирот конвертами с почтовым адресом Уполномоченного, для того, чтобы они могли обратиться к нему в случае необходимости по почте.
Уполномоченный ведет личный прием граждан, в том числе с выездом на место (в районы, учреждения и пр.). Важное отличие Уполномоченного по правам ребенка от многих других государственных органов, включая Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, состоит в том, что дети могут лично без посредничества взрослых обратиться к региональному Уполномоченному, и это право обеспечивается практически. Во всех субъектах Российской Федерации, где введены должности Уполномоченного по правам ребенка, востребованность этого института подтверждается значительным объемом обращений граждан о защите прав несовершеннолетних.
Так, только в 2009 году Уполномоченному по правам ребенка в Санкт-Петербурге поступило 1453 устных и 192 письменных обращения, в которых содержалось 1854 вопроса по нарушению прав детей. Уполномоченным по правам ребенка Калужской области в 2009 году было принято более 800 человек, в адрес Уполномоченного поступило около 300 обращений. К Уполномоченному по правам ребенка Волгоградской области в 2009 году обратилось более 300 человек, кроме того, им дано около 700 устных консультаций по телефону, в том числе на "Детском телефоне доверия". Ежегодно к Уполномоченному по правам ребенка в Новгородской области обращается до 600 человек. В Красноярском крае назначение Уполномоченного по правам ребенка вызвало рост числа индивидуальных и коллективных обращений граждан в защиту детей, обращений общественных организаций.
По каждому заявлению проводится работа, принимаются меры по восстановлению нарушенных прав детей с обращением, в случае необходимости, в учреждения, государственные органы, включая органы прокуратуры, внутренних дел, суд. В подавляющем большинстве случаев проблемы разрешаются в пользу детей.
Уполномоченный оказывает широкий спектр бесплатной правовой помощи детям и их семьям, в том числе в подготовке процессуальных документов. Важным направлением деятельности Уполномоченного по защите прав конкретного ребенка стала практика участия в рассмотрении в суде гражданских дел, затрагивающих интересы несовершеннолетних. К участию в деле Уполномоченный привлекается как по просьбе участвующих в деле лиц, так и по инициативе суда и собственной инициативе. Практикуется приобщение к материалам дел ходатайства Уполномоченного в поддержку ребенка. Это особенно актуально в случаях, когда права детей нарушаются органами, обязанными их защищать. Уполномоченный помогает грамотно составить исковое заявление, в случае необходимости обращается в надзорную инстанцию. Практика показывает, что дела по защите и восстановлению прав детей, рассматриваемые в суде с участием региональных Уполномоченных, в большинстве случаев решаются в пользу детей, суды, как правило, заинтересованы в участии Уполномоченного в судебном заседании.
Обращения Уполномоченных к органам власти способствуют принятию управленческих решений по обеспечению и восстановлению нарушенных прав детей, решению актуальных проблем детства. Объективно деятельность региональных Уполномоченных по правам ребенка способствует усилению координации деятельности всех структур и обеспечению комплексного решения проблем детей.
В Новгородской области сложилась практика подготовки Уполномоченным предложений на имя губернатора с последующей проработкой механизмов их реализации органами исполнительной власти. В Кемеровской области организована совместная работа Совета народных депутатов области и Уполномоченного по правам ребенка по рассмотрению и подготовке проектов федеральных и областных законов. Уполномоченный по правам ребенка г. Волжского, являясь депутатом Городской Думы, обладает правом законодательной инициативы. По инициативе или при участии Уполномоченных Волгоградской, Калужской областей созданы областные координационные органы по решению проблем детства при администрациях областей. Уполномоченный по правам ребенка Арзамасского района Нижегородской области осуществляет непосредственную координацию работы в районе по профилактике детского неблагополучия. При активном участии Уполномоченного по правам ребенка Кемеровской области в феврале-марте 2009 года проведена широкомасштабная акция по жизнеустройству 300 амнистированных несовершеннолетних.
1.2 Основные этапы развития института Уполномоченного по правам ребенка в РФ
Учреждение института Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации как государственного органа - одно из важнейших достижений демократических преобразований в России. Для нашей страны создание такого института было явлением новым, хотя в мировой истории он уже известен давно.
У детства сегодня очень много проблем. И чем их больше, тем больше Уполномоченные по правам ребенка в субъектах Российской Федерации заинтересованы во взаимодействии и сотрудничестве друг с другом.
Становление института детского Уполномоченного в России началось в 1998 г. Пилотными стали территории, политическая воля руководителей которых была определена и направлена в пользу детей - Волгоградская, Калужская, Новгородская области, города Санкт-Петербург, Екатеринбург.
На уровне Российской Федерации, начиная с 1998 года, успешно действуют, расширяясь и закрепляясь в различных, приемлемых для территорий моделях 57 уполномоченных по правам ребенка. Их деятельность уже общепризнанна в регионах. О необходимости защиты прав и интересов ребенка с привлечением новых независимых технологий говорят в последние годы на разных уровнях власти и гражданского общества. Но все новое пробивается трудно. Однако, детские проблемы и беды - это совсем старый вопрос, давно требующий своего решения. И оно должно быть найдено.
Первый практический опыт по защите прав, свобод и интересов ребенка уже наработан в регионах действующими Уполномоченными по правам ребенка. Но, к сожалению, развитие этого института идет очень медленно, федеральной законодательной базы под этот необходимый каждому ребенку «спасательный круг» пока не создано. Некоторые регионы, не поняв до конца всей важности и необходимости вопросов защиты детей, прекратили деятельность детских омбудсманов (Калужская и Новгородская области). Несмотря на все трудности, в 2005 году между детскими омбудсманами подписано соглашение о взаимном сотрудничестве в интересах детей и создана Ассоциация Уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ. Председателем этой Ассоциации избран Уполномоченный по правам ребенка г. Москвы Алексей Головань.
Как особенно важную и значимую, в вопросах развития института Уполномоченного в РФ, можно определить поддержку детских омбудсманов Представительством Детского Фонда ООН (ЮНИСЕФ) в РФ, Советом при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека и Министерством здравоохранения и социального развития РФ.
Главная задача Ассоциации - учреждение, развитие и поддержка деятельности института детского Уполномоченного в тех регионах, которые готовы объявить определяющей на своей территории политику приоритетного отношения к детству.
В 2007 году будет издана методическая литература и информационные и наглядные материалы по вопросам защиты прав ребенка и деятельности института детского омбудсмана в России. При поддержке ЮНИСЕФ планируется провести ряд крупных мероприятий в федеральных округах РФ с целью развития такого важного института в регионах.
Следует отметить, что в конце 1990-х годов, когда принимался Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», по настоянию субъектов РФ право учреждения должности омбудсмана в субъектах было закреплено за самими субъектами, по их желанию. По этой причине указанный нормативный правовой акт был принят лишь с помощью согласительной комиссии. Отсутствие императивной нормы привело к тому, что должность омбудсмана сегодня учреждена не во всех субъектах Федерации. Разумеется, кому-то это нравится, а кому-то - нет.
Неоднократные попытки бывшего федерального омбудсмана Олега Миронова и действующего - Владимира Лукина убедить депутатов внести изменение в действующий Закон и сделать учреждение должности Уполномоченного по правам человека обязательным для всех субъектов, результатов не дали. Но это «издержки» демократии и требование конституции о разделении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. На данном этапе развития общества не все субъекты хотят иметь под боком дополнительный контролирующий орган, который лишний раз будет напоминать им о наличии проблем с соблюдением прав человека, о которых они сами прекрасно знают.
На этом фоне вышеназванный пункт в Указе Президента России с рекомендацией о целесообразности создания должности уполномоченного по правам ребенка в субъектах был откровенным «прогрессом», поскольку все понимали, что рекомендация Президента России для ее субъектов - практически то же самое, что рекомендация пленума Верховного Суда РФ для судебной системы. С одной стороны, она носит рекомендательный характер, с другой - поступить по-другому нельзя.
В этой связи показательным является учреждение еще в начале 2000-х годов должности Уполномоченного по правам ребенка в Москве, ее упразднение после девять лет успешной работы и воссоздание спустя несколько месяцев, после появления вышеназванного Указа Президента РФ.
К концу 2009 года в Ассоциацию детских омбудсманов уже входили представители почти двадцати субъектов России.
Сами детские омбудсмены работавщие в регионах уже несколько лет, рассчитывали, что с появление должности уполномоченного по правам ребенка при президенте РФ повысит их статус.
На фоне достаточно успешного развития института детских омбудсманов в России полной неожиданностью стало увольнение с должности Алексея Голованя, по сообщению СМИ, «по собственному желанию».
Указом Президента России №1518 от 30 декабря 2010 года №1518 новым Уполномоченным при Президенте по правам ребенка был назначен адвокат Павел Астахов.
Детский омбудсман Президента России приводит цифры, свидетельствующие о положительных и отрицательных изменениях, произошедших в стране в сфере соблюдения прав детей. В частности, по его словам, на 26,2 процента по сравнению с 2007 годом сократилось число детей, ежегодно пополняющих армию сирот. За прошлый год прибавилось 101 тысяча 17 человек «новых» (в 2007 году - 136 тысяч 790 человек). Впрочем, это может быть последствием общего демографического кризиса.
По поручению Президента Российской Федерации Д.Медведева, Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка в 2010 году активно способствовал созданию института Уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации, призванного выполнять важнейшую социальную функцию системообразующего органа, направляющего и координирующего деятельность всех иных субъектов системы защиты детства. Этот институт создан и успешно развивается в субъектах Российской Федерации, заслужил высокое доверие и положительную оценку со стороны населения, особенно родителей и детей.
На момент подписания Указа Президента Российской Федерации от 01.09.2009 г. №986 «Об Уполномоченном при Президенте РФ по правам ребенка», институт Уполномоченного по правам ребенка был учрежден всего лишь в 18 регионах страны. Ровно через год - 01.09.2010 этот институт действовал уже в 48 субъектах Российской Федерации, а к 1 апреля 2011 года пост детского уполномоченного был учрежден уже в 70 регионах страны.
В течение года в адрес глав регионов П.Астаховым не раз направлялись письма с рекомендациями о введении института Уполномоченного по правам ребенка и приведения региональной законодательной базы в отношении данного института в соответствие с поручением Президента РФ.
Вопрос введения должности Уполномоченного по правам ребенка обсуждался с главами регионов во время инспекционных поездок в регионы страны.
Выступая на заседании Госсовета 27.12.2010 г., Уполномоченный призвал всех руководителей регионов выполнить п.5 Указа Президента РФ от 01.09.2009 г. №986 «Об Уполномоченном при Президенте РФ по правам ребенка» и ввести должность регионального Уполномоченного по правам ребенка.
Вместе с тем к настоящему времени в 13 субъектах РФ институт Уполномоченного по правам ребенка так и не создан: в Республиках Тыва, Хакасия (единственный регион, где на основании регионального закона Уполномоченный по правам человека осуществляет также и полномочия Уполномоченного по правам ребенка), Алтай, Карачаево-Черкесская, Калмыкия, Адыгея, Кабардино-Балкария, Оренбургской, Рязанской, Липецкой и Костромской областях, в Забайкальском и Камчатском крае, Еврейской автономной области.
В связи с отсутствием единообразия в подходах к созданию института Уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации и его правовой регламентации в региональном законодательстве не везде эффективно формируется государственная система защиты прав ребенка с профессионально-выстроенной, координирующей ролью регионального Уполномоченного по правам ребенка.
Наиболее предпочтительной формой учреждения института Уполномоченного по правам ребенка в регионах являетсяпарламентский способ его учреждения на основании закона субъекта Российской Федерации (классический «детский Уполномоченный»), что обеспечивает оптимальное разграничение полномочий и взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и Уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации.
На основании регионального закона об Уполномоченном по правам ребенка институт создан в Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском автономных округах, Волгоградской, Саратовской, Свердловской, Самарской, Новгородской, Псковской, Тамбовской, Орловской областях, Республиках Башкортостан, Саха (Якутия), Краснодарском крае, Санкт-Петербурге. В Тюменской области Уполномоченный по права ребенка действует на основании закона Тюменской области «О защите прав ребенка».
В указанных регионах Уполномоченными по правам ребенка совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации предпринимаются усилия по становлению и продвижению этого института, обеспечению его надлежащего организационно-правового оформления, кадрового, материально-технического, информационно-аналитического и финансового сопровождения, способствующих повышению эффективности его работы в сфере защиты прав ребенка.
Самым неэффективным методом создания института Уполномоченного по правам ребенка представляется его введение в структуре аппарата Уполномоченного по правам человека. В результате такого организационно-правового подхода у «детского» уполномоченного отсутствует самостоятельность - он полностью зависит от руководителя, не имеет возможности проведения независимых расследований, порой не имеет собственных бланков, кадровой и иной необходимой поддержки.
В настоящее время должности уполномоченного по правам ребенка в структуре аппарата уполномоченного по правам человека введены в 16 регионах России: Алтайский, Пермский, Хабаровский, Красноярский края, Чеченская и Татарская республики, Челябинская, Ростовская, Нижегородская, Смоленская, Тверская, Кировская, Астраханская, Пензенская, Московская области и город Москва.
В корне неверно в современных условиях возлагать исполнение обязанностей уполномоченного по правам ребенка на руководителей ведомств, создавать этот институт в структуре государственных органов исполнительной власти. Такой способ организации института Уполномоченного по правам ребенка в регионах исключает его независимость и самостоятельность и обусловлен непониманием на местах смысла деятельности и социального предназначения данного института, что обусловливает снижение его роли и статуса, и, в конечном счете, может привести к его полной дискредитации.
Снижается статус Уполномоченного по правам ребенка также при введении этой должности на общественных началах, чтопротиворечит государственно-правовому статусу данного института.
В нескольких регионах России институт Уполномоченного по правам ребенка создан с нарушениями - возложением функций, осуществляемых данным институтом, на руководителя того или иного ведомства в структуре государственных органов исполнительной власти (Удмуртская Республика, Курская, Белгородская), на депутата городской Думы (Чувашская Республика) или введением должности детского уполномоченного на общественных началах (Магаданская область, Чукотский автономный округ).
В отдельных субъектах Российской Федерации должность Уполномоченного учреждена на основании указов, постановлений или распоряжений глав регионов при Президентах субъектов Российской Федерации, губернаторах, главах администрации.
Такие непарламентские формы учреждения института Уполномоченного по правам ребенка не позволяют «детским защитникам» выполнять свою работу качественно, своевременно и эффективно.
Нельзя не отметить, что подавляющее большинство уполномоченных по правам ребенка в регионах нуждаются в кадровой, финансовой, материально-технической и информационной поддержке со стороны органов власти. Большая часть уполномоченных выполняет функции по защите прав ребенка, работая в единственном числе, не имея штата, помощников, а иной раз и функционально приспособленных для осуществления своей профессиональной деятельности помещений.
Тем самым не реализуются в полном объеме Заключительные замечания Комитета ООН по правам ребенка по итогам рассмотрения третьего периодического доклада Российской Федерации (от 30 сентября 2005 года) в части создания должности независимого уполномоченного по вопросам защиты прав детей на региональном уровне, с четко определенными полномочиями, включающими осуществление контроля за деятельностью детских учреждений, отправления правосудия в отношении несовершеннолетних и предоставления ему необходимых полномочий и ресурсов для обеспечения эффективной деятельности.
Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка планомерно выстраивает систему защиты прав ребенка в регионах России, активно используя и потенциал Федеральных округов Российской Федерации.
В адрес Полномочных представителей Президента Российской Федерации в Федеральных округах направлены телеграммы с предложением о создании Координационных советов Уполномоченных по правам ребенка и поддержке развития института в Федеральных округах РФ.
В начале декабря 2010 года создан первый Координационный совет Уполномоченных по правам ребенка в ЮФО. Председателем совета назначен Уполномоченный по правам ребенка в Волгоградской области.
Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка уделяет особое внимание и вопросам поощрения региональных Уполномоченных по правам ребенка, международных, российских экспертов и представителей общественных организаций, занимающихся вопросами защиты прав ребенка.
В связи с этим им учрежден почетный орден «За бескорыстный труд в деле защиты детей». Первый такой орден был вручен заместителю Генерального секретаря Совета Европы г-же Мод де Бур-Букиккио, второй - Уполномоченному по правам ребенка в Красноярском крае.
Многие региональные уполномоченные активно продвигают на местах институт «детского защитника» на разных уровнях власти. Создаются муниципальные должности уполномоченных по правам ребенка, как например, в Самарской области и Краснодарском крае, формируется институт общественных помощников детского уполномоченного в Красноярском крае, Ямало-Ненецком автономном округе, Республике Карелия.
Однако в некоторых регионах, наоборот, уже созданный ранее институт Уполномоченного по правам ребенка ликвидирован. Так, в Калужской области Уполномоченный был учрежден еще в рамах пилотного проекта с ЮНИСЕФ в 1998 году и позже ликвидирован, до сих пор не образован вновь.
В Волгоградской области неоправданно прекращена работа муниципальных уполномоченных по правам ребенка в г. Волжском и г. Камышине.
Медленно пока еще развивается в регионах институт уполномоченного по права ребенка в учреждениях. В некоторых регионах создан институт Уполномоченного по правам участников образовательного процесса (например, в г. Москве, Московской области, Саратовской области).
В Красноярском крае в 800 школах введены должности общественных помощников регионального Уполномоченного по правам ребенка.
В Волгоградской области развивается институт Уполномоченного по правам ребенка в школе - учащиеся 130 школ г.Волгограда провели выборы своего защитника в школе. Уже на протяжении нескольких лет Уполномоченный по правам ребенка работает в Серафимовичском детском доме указанной области.
В Республике Карелия Уполномоченный по правам ребенка введен в школах, детских домах и других детских учреждениях.
При формировании в регионах специализированного института защиты прав необходимо соблюдение единой федеральной модели и исполнения принципов Конвенции ООН о правах ребенка.
Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка, выстраивая единую сеть уполномоченных по правам ребенка в России, является Председателем Ассоциации Уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации, в состав которой входят все региональные уполномоченные.
За период существования института Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка проведено три съезда Уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ «Институт уполномоченного по правам ребенка - важное звено в системе защиты прав и интересов детей» (23-24 марта 2010 г.), «Приоритетные направления деятельности в сфере обеспечения прав детей на современном этапе» (10-11 ноября 2010 г.), «О задачах, стоящих перед институтом Уполномоченного по правам ребенка в субъектах РФ, в рамках реализации послания Президента Российской Федерации Д.А.Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации» (23-24 марта 2011 г.).
Механизм взаимодействия федерального Уполномоченного по правам ребенка с региональными «детскими защитниками» предусматривает различные формы взаимодействия и координации:
направляются экстренные поручения в случае чрезвычайных ситуаций и инцидентов, приводящих к грубым единичным или массовым нарушениям прав ребенка в регионе;
осуществляется совместный с региональными уполномоченными контроль в случае системных нарушений прав детей;
осуществляется поддержка и оценка действий региональных уполномоченных в конкретных случаях нарушения прав детей;
в рамках инспекционных поездок в регионы, объединяются усилия по выявлению случаев нарушения прав детей и осуществлению контроля за конкретными ситуациями;
проводятся съезды Уполномоченных по правам ребенка, конференции, обучающие семинары;
осуществляется взаимодействие в электронном рабочем кабинете Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка в сети Интернет, где региональные уполномоченные имеют возможность обмениваться мнениями, обсуждать и разбирать конкретные ситуации и ЧП, системные проблемы семейной и детской политики.
разработан и активно действует сайт Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка, на котором в разделе «Ассоциация Уполномоченных по правам ребенка» имеются странички каждого регионального Уполномоченного.
Наиболее оперативным информационно-насыщенным ресурсом для обмена информацией и опытом, выработки предложений на всероссийском и региональном уровнях является созданный в сети Интернет Электронный кабинет Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка. Общаясь в рамках данного ресурса, региональные уполномоченные имеют возможность обмениваться мнениями, обсуждать и разбирать конкретные ситуации и ЧП, системные проблемы семейной и детской политики.
Сегодня количество Уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации превышает количество детских уполномоченных во всей объединенной Европе. Опыт становления и развития этого института может быть использован и распространен в европейских странах.
Предложения по совершенствованию развития института уполномоченного по правам ребенка в регионах:
В целях повышения эффективности системы охраны и защиты прав несовершеннолетних разработать федеральный закон «Об Уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации», который мог бы стать модельной основой для совершенствования регламентации правового статуса уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации в региональном законодательстве.
Признать наиболее приемлемой и юридически обоснованной организационно-правовой формой создания института Уполномоченного по правам ребенка парламентский способ учреждения должности и назначения Уполномоченного на основании специального закона субъекта Российской Федерации.
Необходимо разработать модельный региональный закон об Уполномоченном по правам ребенка и учитывать его при совершенствовании законодательной регламентации указанного института в законодательстве субъектов Российской Федерации.
Органам государственной власти рекомендовать способствовать укреплению государственно-правового статуса института Уполномоченного по правам ребенка как важнейшего связующего звена между государством и гражданским обществом, между несовершеннолетними гражданами страны, их семьями и государственными структурами.
Во всех субъектах Российской Федерации следует также реализовать в полном объеме Заключительные замечания Комитета ООН по правам ребенка по итогам рассмотрения третьего периодического доклада Российской Федерации (от 30 сентября 2005 года) в части создания должности независимого уполномоченного по вопросам защиты прав детей на региональном уровне, с четко определенными полномочиями, включающими осуществление контроля за деятельностью детских учреждений, отправления правосудия в отношении несовершеннолетних и предоставления ему необходимых полномочий и ресурсов для обеспечения эффективной деятельности.
Следует развивать формы, методы и направления взаимодействия уполномоченных по правам ребенка с органами государственной власти, в том числе правоохранительными органами, с органами местного самоуправления, общественными объединениями и другими институтами гражданского общества по вопросам охраны и защиты прав ребенка.
Признать наиболее приемлемой и юридически обоснованной организационно-правовой формой создания института Уполномоченного по правам ребенка парламентский способ учреждения должности и назначения Уполномоченного на основании специального закона субъекта российской Федерации.
Необходимо обеспечивать самостоятельность Уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации как независимого государственно-правового института, выполняющего особые функции в системе защиты детства, добиваться выведения региональных Уполномоченных по правам ребенка из состава иных государственных структур, повышения его социально-правового статуса, в том числе путем учреждения указанной должности специальным законом субъекта Российской Федерации с учетом Заключительных замечаний Комитета ООН по правам ребенка от 30 сентября 2005 года по вопросу сохраняющейся потребности создания в России независимого механизма для контроля за применением положений Конвенции ООН о правах ребенка на территории государства-участника.
Развивать институт Уполномоченного по правам ребенка на уровне муниципальных образований, дошкольных, средних, профессиональных образовательных учреждений, детских домов, интернатов, учреждений системы МВД и ФСИН для несовершеннолетних.
Создать в каждом Федеральном округе Координационные советы Уполномоченных по правам ребенка, осуществляющие активное взаимодействие с Уполномоченным при Президенте РФ по правам ребенка.
Уполномоченным по правам ребенка в субъектах Российской Федерации рекомендуется осуществлять мониторинг выполнения государственными органами исполнительной власти Перечня поручений Президента РФ от 7 декабря 2010 года по реализации ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 30 ноября 2010 года Президентом Федерации в ежегодном Послании в части защиты семьи и детства, уделяя особое внимание следующим направлениям деятельности:
оценке эффективности деятельности попечительских советов в домах ребёнка, детских домах и коррекционных образовательных учреждениях и продвижению наиболее эффективных форм их деятельности в регионах;
осуществлению контроля за ходом и результативностью разработки и реализации в регионах программ социальной адаптации и сопровождения выпускников детских домов;
соблюдению прав детей при введении в субъектах Российской Федерации «материнского капитала», финансируемого за счёт средств бюджетов субъектов Российской Федерации;
соблюдению установленного порядка единовременного предоставления на безвозмездной основе земельных участков под строительство жилого дома или дачи семьям при рождении третьего (или последующего) ребёнка и оказания других мер поддержки семей с несовершеннолетними детьми, предоставляемых в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации;
осуществлению контроля за ходом и результативностью разработки и реализации в регионах программ реконструкции существующих и строительства новых детских садов, развитием вариативных форм дошкольного образования, созданием для детей, не посещающих детские сады, дошкольных групп в общеобразовательных школах;
оказанию поддержки положительно зарекомендовавших себя в регионах служб по оказанию помощи детям и подросткам в случаях жестокого обращения с ними и обеспечению распространения положительного опыта работы с такими несовершеннолетними во всех субъектах Российской Федерации;
При реализации перечисленных и иных направлений деятельности Уполномоченных по правам ребенка следовать общепризнанным международным правовые принципы и нормы в сфере защиты прав ребенка с учетом стратегических целей и задач государственной политики Российской Федерации в сфере охраны семьи, материнства, отцовства и детства, российских исторических и культурных традиций, с учетом специфических потребностей защиты прав детей, проживающих в разных регионах страны.
Активная деятельность Уполномоченного по правам ребенка на федеральном и региональном уровнях получила одобрение международного сообщества и высших органов государственной власти Российской Федерации, заслужила доверие со стороны населения, особенно родителей и детей, позволила в значительной мере переориентировать усилия региональных и местных органов власти в направлении приоритетной защиты детей.
Положительным итогом стало принятие региональных законов, целевых программ, региональных стандартов по вопросам охраны прав и интересов детей, что позволило добиться, в частности, положительных результатов решении проблем семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, сокращению сети детских сиротских учреждений, оказанию действенной помощи семьям с несовершеннолетними детьми, увеличению выделяемых на их нужды пособий и иных выплат.
уполномоченный право ребенок россия
Глава 2. Конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам ребенка в России
2.1 Полномочия Уполномоченного по правам ребенка а Российской Федерации
Должность Уполномоченного при Президенте России по правам ребенка была учреждена Указом Главы государства от 9 сентября 2009 года в целях обеспечения эффективной защиты прав и интересов ребенка в стране.
Согласно вышеназванному Указу Президента России, Уполномоченный по правам ребенка назначается на должность и освобождается от нее Президентом Российской Федерации. Для выполнения своих правозащитных обязанностей омбудсмен наделен широкими полномочиями. В частности, он имеет право:
·запрашивать и получать в установленном порядке необходимые сведения, документы и материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и должностных лиц;
·беспрепятственно посещать федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, организации;
·проводить самостоятельно или совместно с уполномоченными государственными органами и должностными лицами проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также должностных лиц, получать от них соответствующие разъяснения;
·направлять в федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и должностным лицам, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и интересов ребенка, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и интересов;
·привлекать в установленном порядке для осуществления экспертных и научно-аналитических работ, касающихся защиты прав ребенка, научные и иные организации, а также ученых и специалистов, в том числе на договорной основе.
Все эти нормы, по сути дела, взяты из Федерального конституционного закона «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Федеральный Уполномоченный по правам человека наделен законом также правом «поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы». Кроме того, ему разрешено «знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решениями (приговорами) которые вступили в законную силу, а также прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел». Таких прав нет у Уполномоченного при Президенте по правам ребенка. Но, Указ, который регламентировал деятельность детскогоомбудсмана, в самом конце содержал еще один пункт: «Рекомендовать органам государственной власти субъектов Российской Федерации учредить должность уполномоченного по правам ребенка». Уполномоченный информирует государственные органы и общественность о своей деятельности, о положении дел в сфере соблюдения прав и свобод ребенка в стране, взаимодействует с федеральными и региональными органами государственной власти, с уполномоченными и комиссиями по правам ребенка в субъектах РФ, неправительственными правозащитными организациями, средствами массовой информации. Подготовка ежегодных докладов о деятельности, а также специальных докладов, доведение их до сведения должностных лиц и широкой общественности дает возможность Уполномоченному изложить свое видение ситуации с обеспечением прав ребенка как в целом по стране, так и в отдельных сферах жизни общества, является мощным рычагом воздействия на общественное мнение. Основная масса дел, связанных с восстановлением нарушенных прав ребенка, рассматривается на основе поступающих по почте письменных заявлений обращений и жалоб граждан на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих. Уполномоченный оказывает консультационную помощь гражданам, желающим реализовать свое конституционное право обратиться в международные органы по правам человека (Европейский Суд, Комитет ООН по правам человека и другие). Одним из главных способов реализации Уполномоченным своих контрольных функций является процесс рассмотрения жалоб граждан РФ, а также обращений иностранных граждан и лиц без гражданства. Подобное правило существует в Новой Зеландии, Польше, Швеции и других странах. Законодатель устанавливает некоторые изъятия из сферы компетенции Уполномоченного, в соответствии с которыми Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а также законодательных (представительных) органов субъектов РФ. Ребенок может обращаться со своей жалобой, как к уполномоченному субъекта, так и к Уполномоченному на федеральном уровне. Если ребенок в начале обратился со своей жалобой к Уполномоченному по правам ребенка в субъекте РФ - это не является причиной для отказа в принятии жалобы по аналогичной проблеме Уполномоченным по правам ребенка в РФ. Компетенция Уполномоченного распространяется на жалобы граждан, находящихся в местах принудительного содержания, например, в тюрьмах, камерах предварительного заключения, колониях и т.п. Администрация мест принудительного содержания обязана отправлять Уполномоченному обращения к нему лиц, содержащихся в этих местах в четко определенный период времени, который равен 24 часам с момента поступления в администрацию обращения. Администрация не имеет право вскрывать эти письма, либо иным образом подвергать их просмотру. Уполномоченный наделен свободным усмотрением при решении вопроса, начинать производство по жалобе или нет. Российское законодательство предоставляет Уполномоченному четыре возможности. Во-первых, он может принять жалобу к своему рассмотрению, если ранее заявитель обжаловал решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих в судебном либо административном порядке, но остался недоволен решением, принятым по его жалобе. Кроме того, Уполномоченный принимает жалобу, если она подана ему не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении. Во-вторых, Уполномоченный имеет право не принимать жалобу, сославшись на ст. 16 Закона, а разъяснить заявителю, куда ему следует обратиться в первую очередь для защиты своих прав и свобод. В-третьих, Уполномоченный в случае необходимости имеет право сам передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу. В-четвертых, Уполномоченный имеет право отказать в принятии к своему рассмотрению жалобы. Уполномоченный обязан в течение десяти дней уведомить заявителя о своем решении. Если Уполномоченный принимает жалобу к своему рассмотрению, то он обязан также проинформировать об этом соответствующий государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются. Уполномоченный наделен широкими полномочиями при проведении проверочных действий. В соответствии с Законом он имеет право посещать любые органы государственной власти, органы системы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения. Никто не должен препятствовать Уполномоченному в осуществлении его права. Уполномоченный может проводить проверочные действия как самостоятельно, так и совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами, государственными служащими. Он наделен правом поручать компетентным государственным учреждениям в случае необходимости проведение экспертизы и на основе ее результатов подготовку заключений по тем вопросам, которые необходимо выяснить в ходе работы с жалобой. С учетом широкой компетенции Уполномоченного к его правам относится также ознакомление с уголовными, гражданскими делами, делами об административных правонарушения, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу. Кроме того, он может знакомиться с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел. При осуществлении своих полномочий, Уполномоченный пользуется правом безотлагательного приема всеми руководителями и другими должностными лицами всех структур, которые расположены на территории РФ. 2.2 Актуальные проблемы деятельности Уполномоченного по правам ребенка в России
Развитие института Уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации и повышение эффективности его деятельности по содействию защиты прав детей сдерживается рядом проблем. Успешность работы Уполномоченного по правам ребенка как института независимого контроля общества за деятельностью государственных органов по обеспечению прав детей в значительной степени связана с организационно-правовым статусом Уполномоченного. Встроенность должности Уполномоченного в структуру исполнительной власти, фактическое подчинение вышестоящему руководителю ограничивает действия Уполномоченного по полноценной защите прав и законных интересов ребенка в субъекте Российской Федерации, хотя на первом этапе такой вариант организации работы Уполномоченных в определенной мере оправдан. Примеры работы Уполномоченных на общественных началах свидетельствуют о том, что они испытывают значительные трудности при осуществлении своей деятельности, прежде всего, финансового и организационно-технического характера, а это в свою очередь снижает результативность их работы и в конечном итоге подрывает саму идею независимого контроля за деятельностью государственных органов по соблюдению прав детей. Предпочтительным представляется вариант, при котором должность Уполномоченного вводится законом субъекта Российской Федерации, закрепляющим правовые основы, принципы и гарантии деятельности Уполномоченного, его полномочия, порядок назначения и прекращения полномочий, а сам Уполномоченный назначается законодательным (представительным) органом власти либо с его согласия. В этом случае он получает определенную стабильность и независимость в работе, что немаловажно для данного института. Не у всех Уполномоченных при объективно значительном объеме их работы предусмотрено наличие аппарата, обеспечивающего его работу, что значительно ослабляет организационно-технические возможности осуществления Уполномоченным его функций. Институт Уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации пока не интегриpoван в систему федерального законодательства, что ограничивает его возможности осуществлять защиту прав детей, например, в суде или детей, находящихся в пенитенциарных учреждениях. На законодательном закреплении на федеральном уровне института Уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации прямо настаивает ряд субъектов Российской Федерации, в том числе и те, где этот институт уже действует. Одним из путей решения указанной проблемы могло бы стать введение на первом этапе должности Уполномоченного по правам ребенка в перечень органов и лиц, оказывающих содействие ребенку в реализации и защите его прав и законных интересов, и внесение соответствующего дополнения в статью 7 Федерального закона "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации". В последующем представляется целесообразным продолжить работу по рассмотрению возможности разработки рамочного федерального закона, определяющего правовые основы, принципы, задачи, функции, полномочия региональных Уполномоченных по правам ребенка. Принятие такого закона укажет субъектам Российской Федерации правовые ориентиры создания и деятельности регионального Уполномоченного по правам ребенка, что будет способствовать формированию условий эффективной работы данного института. По данным омбудсмена, на 8,7 процента снизилось общее количество преступлений в отношении детей. Хотя, признается, что в численном выражении таких по-прежнему много - 97 тысяч 159. Зато подготовлен полный пакет документов для создания Национального центра помощи пропавшим и пострадавшим детям, цель которого - профессиональная реабилитация несовершеннолетних жертв насилия. В качестве негативных тенденций омбудсмен выделяет нехватку жилья для детей-сирот. По его словам, в очереди на получение законной жилплощади стоит уже более 100 тысяч человек. Кроме того, говорит омбудсман, продолжился устойчивый рост преступлений сексуального характера, жертвы которых - дети и подростки. Таких зафиксировано более 9,5 тысяч, причем по некоторым составам число преступлений за год увеличилось почти вдвое. По-прежнему плохо обстоит дело с устройством в семьи детей-сирот с ограниченными возможностями, - говорит омбудсман. В прошлом году в 148 стационарных учреждениях социального обслуживания детей-инвалидов содержалось 21 тысяча 823 ребенка. Остается тревожной ситуация с детским и подростковым суицидом: в год кончают самоубийством 1800 несовершеннолетних. Трудно сказать, насколько повлияла деятельность лично службы Павла Астахова на улучшение общей ситуации с правами детей в стране, но некоторые факты остаются неоспоримыми: пользуясь своим статусом президентского чиновника, за год ему удалось добиться того, что сегодня Уполномоченные по правам ребенка функционируют в большинстве субъектов Российской Федерации. Разумеется, большое значение в этом процессе имел упомянутый выше Указ Президента РФ с рекомендацией о целесообразности учреждения должности уполномоченного по правам ребенка в субъектах России. Многие субъекты об этом прямо указывают непосредственно в приамбуле своих законов об уполномоченном по правам ребенка. Но не последнюю роль в этом процессе играла и личность Павла Астахова, его умение настойчиво продвигаться к намеченной цели. Вместе с тем так и не была выработана единая правовая позиция по институализации, выдвижению и назначению кандидатур на должность детских омбудсманов в регионах. Поэтому, в одних случаях, детский омбудсман входит в состав аппарата Уполномоченного по правам человека в субъекте, в других - является структурой аппарата администрации субъекта, в третих - функционирует на независимой основе.Исходя из этого происходит также их назначение на должность. В основном назначение на должность уполномоченного по правам ребенка осуществляется депутатами по своему усмотрению или по предложению главы региона, как и в случае с назначением на должность уполномоченного по правам человека в субъекте РФ. Но, если омбудсман входит в структуру администрации, то, соответственно, право его назначения на должность принадлежит исключительно главе региона. Между тем, как показывает практика функционирования института омбудсмана в других странах, эффективнее всего свои функции может выполнять лишь независимый от кого либо омбудсман, как по правам взрослых, так и по правам детей. При этом под независимостью понимается не просто отсутствие подотчетности перед так называемым «начальником», а свобода думать, говорить и действовать так, как омбудсман считает нужным, без оглядки на высшие должностные лица и партии, «благодаря» которым омбудсман занял свою должность. К сожалению, произошедшие в Санкт-Петербурге <#"justify">Анализ деятельности уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации свидетельствует, что этот институт стал важным звеном в государственной системе обеспечения прав и законных интересов детей. Заняв свою нишу в сложившейся системе государственных органов, содействующих соблюдению и защите прав детей, он не подменяет деятельность других субъектов, а действует в тесном контакте с ними. По данным Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ) от 21-22 мая 2011 г. (опрошено 1600 человек в 138 населенных пунктах в 46 областях, краях и республиках России.Статистическая погрешность не превышает 3,4%), самой важной проблемой детства с точки зрения россиян, остается алкоголизм и наркомания среди детей и подростков (47%). На втором месте - детская и подростковая преступность (31%). Третья по значимости проблема - низкий уровень жизни российских семей, имеющих детей (27%). Менее острыми кажутся россиянам такие вопросы, как детская беспризорность (18%), проблемы детского досуга (14%), воспитание детей в дошкольных и школьных учреждениях (14%), насилие в отношении детей (13%), плохие жизненные условия детей-сирот в специализированных учреждениях (9%). Замыкают рейтинг детских проблем эгоистичность современного общества в его нежелании иметь детей и воспитывать их (6%), проблема усыновления - как российскими, так и иностранными гражданами (по 4%). За последние два года россияне стали придавать больше значения проблемам низкого уровня жизни семей с детьми (с 20 до 27%), а также плохим жизненным условиям детей-сирот в специальных учреждениях (с 5 до 9%). С 2005 года существенно выросла обеспокоенность респондентов воспитанием детей в дошкольных и школьных учреждениях (с 6 до 14%), насилием в отношении детей в семьях (с 6 до 13%). Одновременно, россиян стала меньше беспокоить детская и подростковая преступность (с 38 до 31% за два года) и проблема детского досуга (с 18 до 14%). Уполномоченные по правам ребенка в регионах активно осуществляют правовое просвещение, прежде всего самих детей, налаживают линии «горячих» телефонных линий с детьми, посещают детские учреждения, разъясняя детям в доступной форме их права и обязанности, возможности их защиты, каким образом и куда они могут обратиться за помощью в случае нарушения прав ребенка. Уполномоченные по правам ребенка выполняют важную роль в создании и становлении правозащитных детских и молодежных общественных организаций, включении их представителей в коллегиальные органы по вопросам детства. Такая социально-позитивная деятельность уполномоченных способствует отрыву несовершеннолетних от криминальной субкультуры, предоставляет им реальную альтернативу защиты и реализации своих законных интересов. Сегодня количество Уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации превышает количество детских уполномоченных во всей объединенной Европе. Опыт становления и развития этого института может быть использован и распространен в европейских странах.
Библиография
1.Конституция Российской Федерации. Принята на всенародном референдуме 12 декабря 1993 года. М., Юристь 2009.
2.Уголовный кодекс РФ: Федеральный закон от 24.05.1996 №63-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2010 - №25. - ст. 2954.
.Уголовно-процессуальный кодекс РФ: Федеральный закон от 18.12.2001 №174-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2010. - №52 (часть I). - ст. 4921.
. .Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12 2009 №195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2002. - №1 (часть I). - ст. 1.
.Гражданский процессуальный кодекс РФ: Федеральный закон от 14.11.2002 №138-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2009. - №46. - ст. 4532.
.Семейный кодекс: Федеральный закон от 29.12.1995 №223-ФЗ// Собрание законодательства РФ. -2009. -№1. - ст. 124, 125.
.О гражданстве: Федеральный закон от 31.05.2002 №62-ФЗ(в посл. ред. №85-ФЗ от 12.07.2009)
.Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 г.№1-ФЗ(с изменениями от 28 декабря 2010 года).
10.О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей: Федеральный закон от 16.04.2001№44-ФЗ (в посл. ред. №378-ФЗ от 03.12.2011).
11.Об опеке и попечительстве: Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. №48-ФЗ (в посл. ред. №169-ФЗ от 01.07.2011).
.О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: Федеральный закон от 29 февраля 2012 г. №15-ФЗ
13.Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации: Федеральный закон от 24 июля 1998 г. №124-ФЗ (по состоянию на 01.01 2010 г. в ред. №326-ФЗ от 17.12.2009)
14.Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной думы: Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 года №6-ФКЗ // Российская газета от 31 декабря 2008 года.
15.Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка: Указ Президента Российской Федерации от 1 сентября <#"justify">Научно-методическая литература
19.Алиева И.Д. Защита гражданских прав прокурором и иными уполномоченными органами. - Волтерс Клувер, 2009.
20.Ананьин А. Как связаться с Уполномоченным по правам ребенка // Российская юстиция. 2009. №5.
21.Барри Д. Конституционный суд России глазами американского юриста // Государство и право. - 2010. - №12. - С. 86-87
.Батова О.С. Пути устранения противоречий гражданского процессуального и семейного законодательства при рассмотрении споров, связанных с воспитанием детей // Журнал российского права. 2010. №6
.Башимов М.С. Становление и перспективы института Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации // Журнал российского права. 2009. №7
.Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. - М., 2009.
25.Белашева И.А. Посредникам не беспокоить - Время новостей, №88, 24 мая 2006.
26.Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону «Об Уполномоченном по правам человека в РФ». - М.: Норма, 2010. - С. 91.
.Голубев В.В. Как побороть иммунитет от уголовной ответственности // Законодательство. 2010. №9.
.Доклад о деятельности Уполномоченного по правам ребенка в 2010 году
29.Иванов С.А. Соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта Российской Федерации: Монография. - М.: Народный учитель, 2009. - 186 с.
30.Интервью с В.П. Лукиным о проблемах защиты прав личности // Российская газета. - 2009. - 3 ноября.
.Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник (3-е издание, переработанное и дополненное). - Юристъ, 2009.
